Thẩm quyền quản lý đất đai trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi trình tại Kỳ họp không thường lệ thứ Nhất

Tại kỳ họp Không thường lệ thứ nhất của Quốc hội khóa XVI, Chính phủ trình dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Đây là văn bản nhận được nhiều sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước. Dự thảo lần này sửa đổi, bổ sung nhiều vấn đề liên quan trong quản lý đất đai, tuy nhiên ở phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ trao đổi một số nội dung liên quan về thẩm quyền quản lý đất đai tại Điều 18 của Dự thảo.

Thời gian qua, các quy định về thẩm quyền trong lĩnh vực đất đai liên tục được điều chỉnh để phù hợp với mô hình tổ chức mới. Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 của Chính phủ đã thực hiện việc phân định thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp xã, đồng thời phân cấp, phân quyền giữa UBND và Chủ tịch UBND. Sau đó, Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/01/2026 của Chính phủ tiếp tục điều chỉnh một số nội dung liên quan đến phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền trong lĩnh vực đất đai. Việc phải liên tục điều chỉnh trong một thời gian ngắn là điều có thể hiểu được trong giai đoạn chuyển đổi mô hình chính quyền. Tuy nhiên, đây cũng là lúc cần xác định rõ: những thẩm quyền nào cần được quy định ổn định ngay trong Luật, những vấn đề nào nên giao Chính phủ quy định chi tiết và những vấn đề nào địa phương được chủ động tổ chức thực hiện. Đây cũng là vấn đề cần được cân nhắc khi hoàn thiện Điều 18 (Thẩm quyền thực hiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai) trong dự thảo sửa đổi Luật Đất đai lần này.

Nên lựa chọn Phương án nào?

Điều 18 của Dự thảo đưa ra hai phương án:

- Phương án 1 cơ bản luật hóa cách quy định tại Nghị định số 49/2026/NĐ-CP. Theo đó, UBND cấp tỉnh được xác định là chủ thể có thẩm quyền đối với nhiều quyết định quan trọng về đất đai, sau đó căn cứ pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương và tình hình thực tế để phân cấp, ủy quyền cho cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện. Cách quy định này có ưu điểm là linh hoạt. Điều kiện, năng lực tổ chức bộ máy ở mỗi địa phương không hoàn toàn giống nhau, nên việc để địa phương chủ động phân cấp, ủy quyền có thể tạo thuận lợi trong quá trình tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng ở cách tiếp cận này thì thẩm quyền vẫn đi theo một vòng khá dài: Luật xác định thẩm quyền gốc ở cấp tỉnh, sau đó địa phương lại phải tiếp tục phân cấp, ủy quyền để xác định chủ thể trực tiếp giải quyết.

- Phương án 2 có cách tiếp cận khác. Một số thẩm quyền chủ yếu được phân định ngay trong Luật giữa cấp tỉnh và cấp xã, trên cơ sở đối tượng sử dụng đất và tính chất công việc. Chẳng hạn như: đối với thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, dự thảo phân định thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp xã theo nhóm đối tượng. Đối với giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cũng xác định trực tiếp nhóm trường hợp thuộc thẩm quyền cấp tỉnh, nhóm thuộc thẩm quyền cấp xã. Đồng thời, dự thảo vẫn dành cho cấp tỉnh khả năng phân cấp, ủy quyền một số trường hợp cho cấp xã khi xét thấy phù hợp với tình hình thực tế và năng lực của cấp xã.

Theo chúng tôi, Phương án 2 phù hợp hơn và nên được lựa chọn để tiếp tục hoàn thiện. Lý do quan trọng nhất là nếu đã chuyển sang mô hình chính quyền địa phương 2 cấp thì Luật cần trả lời tương đối rõ câu hỏi: cấp tỉnh làm gì, cấp xã làm gì (?). Những nội dung có tính chất nền tảng về thẩm quyền không nên tiếp tục để người thực hiện phải tìm trong nhiều văn bản dưới luật mới xác định được.

Việc đưa các thẩm quyền này lên trực tiếp trong Luật cũng tạo sự ổn định hơn cho quá trình tổ chức thực hiện. Sau này, Chính phủ có thể thay đổi trình tự, thủ tục hoặc cách thức thực hiện khi cần thiết mà không nhất thiết phải thay đổi lại toàn bộ cấu trúc thẩm quyền.

Không phải việc gì cũng cần đưa vào Luật, nhưng thẩm quyền cốt lõi thì nên quy định rõ

Dự thảo Phương án 2 vẫn quy định (tại khoản 5) những nội dung quản lý nhà nước về đất đai không thuộc Điều 18 thì thực hiện theo quy định của Chính phủ. Quy định như vậy là cần thiết ở một mức độ nhất định. Quản lý đất đai có nhiều vấn đề chuyên môn, kỹ thuật và những nội dung cần được điều chỉnh linh hoạt theo thực tiễn. Luật không thể và cũng không nên quy định tất cả. Vấn đề là cần xác định được ranh giới giữa thẩm quyền cốt lõi và nội dung cần quy định chi tiết.

Những vấn đề như hồ sơ, biểu mẫu, trình tự xử lý, cách thức phối hợp giữa các cơ quan hoặc những yêu cầu kỹ thuật có thể giao Chính phủ và địa phương quy định. Nhưng với những quyết định trực tiếp tác động đến quyền sử dụng đất của người dân, doanh nghiệp thì chủ thể có thẩm quyền cần được xác định ở mức đủ rõ ngay trong Luật. Nếu không, tình trạng “Luật quy định nguyên tắc, nghị định tiếp tục xác định thẩm quyền, địa phương lại phân cấp, ủy quyền” có thể tiếp tục xuất hiện dưới một hình thức khác.

Mục tiêu của việc luật hóa thẩm quyền không phải là đưa tất cả mọi thứ vào Luật, mà là không để những vấn đề cốt lõi về quyền quyết định phải phụ thuộc quá nhiều vào các văn bản dưới luật.

Phân cấp phải đi cùng với quyền quyết định và trách nhiệm

Một điểm tích cực của Phương án 2 là vẫn giữ được sự linh hoạt cần thiết thông qua cơ chế phân cấp, ủy quyền. Thực tế các địa phương không hoàn toàn giống nhau. Năng lực của UBND cấp xã, khối lượng công việc, điều kiện tổ chức bộ máy và yêu cầu quản lý ở từng địa bàn có thể khác nhau. Vì vậy, việc cho phép cấp tỉnh phân cấp, ủy quyền trong một số trường hợp là hợp lý. Nhưng phân cấp không nên chỉ được hiểu là chuyển hồ sơ từ cấp này xuống cấp khác. Một cấp được giao nhiệm vụ mà vẫn phải xin ý kiến cấp trên về các vấn đề liên quan thì thực chất chưa có nhiều ý nghĩa về phân cấp. Ngược lại, nếu đã giao quyền mà trách nhiệm vẫn không rõ thì rất dễ phát sinh tâm lý e ngại quyết định, “đẩy việc” lên cấp trên hoặc xin ý kiến để “chắc chắn, an toàn”. Vì vậy, khi quy định về phân cấp, ủy quyền cần quan tâm đến mối quan hệ giữa quyền hạn và trách nhiệm. Cấp nào được giao quyết định thì phải có đủ cơ sở pháp lý và điều kiện để quyết định; đồng thời phải chịu trách nhiệm về quyết định trong phạm vi được giao.

Cần thiết tạo được một cấu trúc thẩm quyền ổn định

Nhìn lại quá trình từ Nghị định số 151/2025/NĐ-CP đến Nghị định số 49/2026/NĐ-CP, có thể thấy các quy định về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực đất đai đã phải điều chỉnh khá nhanh để đáp ứng yêu cầu của mô hình chính quyền mới. Đó là điều khó tránh trong giai đoạn chuyển tiếp. Nhưng chính thực tế này cho thấy Luật Đất đai sửa đổi lần này cần tạo được một nền tảng ổn định hơn. Ở góc độ này, Phương án 2 có ưu thế rõ hơn Phương án 1, thay vì giao toàn bộ thẩm quyền quan trọng cho cấp tỉnh rồi để địa phương tiếp tục phân cấp, ủy quyền, Phương án 2 đã trực tiếp phân định một số nhóm thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp xã ngay trong Luật. Đây là hướng phù hợp với mô hình chính quyền địa phương 2 cấp và cũng phù hợp với yêu cầu cải cách thủ tục hành chính hiện nay.

Sửa đổi Luật Đất đai lần này vì vậy không chỉ là sửa một số quy định để phù hợp với mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Quan trọng hơn, đây là cơ hội để thiết kế lại hệ thống thẩm quyền theo hướng ổn định, dễ hiểu và dễ thực hiện hơn. Qua đó, giúp người dân và doanh nghiệp và kể cả cơ quan nhà nước khi có một vấn đề về đất đai cần có khả năng xác định ngay: việc này thuộc cấp nào, ai là người quyết định, quyết định trong phạm vi nào và ai chịu trách nhiệm.

Hoàng Trọng Hùng